El pasado 10 de junio, el Consejo de Ministros español aprobó la Estrategia de Acción Exterior de España 2025-2028, una Estrategia que viene a substituir a la que ha estado vigente entre 2021-2024, y que contiene en su subtítulo, Una política exterior con identidad propia, tres importantes retos: ambición, autonomía y eficacia. Estructurada en tres Partes (I: La perspectiva estratégica de España; II: España en el mundo; y III: Fundamentos y herramientas de la acción exterior), viene precedida, a modo de introducción, de una carta del Ministro, y seguida, a modo de conclusión, tras estas tres partes a las que me acabo de referir, de un Anexo con más de 100 acciones para el período citado. Su lectura plantea, sin embargo, interrogantes de diverso alcance y contenido, empezando por la confusión terminológica entre «acción exterior» y «política exterior», que utiliza de modo indistinto, pese a tratarse de conceptos diversos.
Política Exterior y Acción Exterior
Uno y otro, en efecto, están debidamente recogidos y perfectamente delimitados en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y Servicio Exterior del Estado, al definir a la «política exterior», en su artículo 1.2.a), como «las decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional»; y a la «acción exterior», en el artículo 1.2.b), como «las actuaciones que los órganos constitucionales, las administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior». Hay, pues, en una y otra, matices importantes que las hacen distintas, pues mientras la primera es el «qué» y el «por qué» de las relaciones internacionales: estrategias, principios, objetivos; la segunda es el «cómo»: actividades, herramientas, pasos, para desarrollar aquélla, de ahí la conveniencia de mantener el criterio diferencial existente entre ambas.
Política Exterior y Política de Estado
El segundo interrogante guarda relación con la cuestión de si la política exterior debe ser una política de Estado o no. En principio, aunque la Constitución nada dice al respecto, la importancia de los fines, valores e intereses en juego debería exigir un consenso básico entre los partidos que componen el arco parlamentario, con el fin de evitar no sólo la recurrente identificación de los objetivos de la política exterior del Estado con los del Gobierno, sino también la reiterada discontinuidad de estos fines, principio e intereses cada vez que se produce una alternancia en el poder. A pesar de que en diversos pasajes de la Estrategia se afirma que la misma es «una acción de Estado y de país», lo cierto es que, salvedad hecha de su presentación en la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso, el debate parlamentario ha brillado por su ausencia, acentuando con ello su carácter presidencialista.
Compromisos y principios transversales
El último interrogante es el que plantean las contradicciones existentes entre los compromisos asumidos en los «tres principios transversales de actuación» y el cumplimiento de los mismos, al observar, en el de «una Europa reforzada», que el Gobierno fortalece su relación bilateral con Pekin en un momento en el que Bruselas pide unidad de acción. En el de «paz y seguridad», que el Gobierno rechaza la contribución del 3,5% al presupuesto de la OTAN, pese a admitir la existencia de un nuevo contexto «que obliga a España a contribuir más a la seguridad compartida». Y, en el de «sistema multilateral», que el Gobierno defiende un multilateralismo selectivo, el de las Naciones Unidas en concreto, pero no el de otras instituciones, como el del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI), cuyos laudos en materia de energías renovables incumple sistemáticamente.
Sudeste Asiático
A diferencia de lo sucedido con la Estrategia hasta ahora vigente, que apenas había dedicado un par de páginas a la zona Asia-Pacífico, y, dentro de ésta, un par de líneas a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), la actual reconoce la necesidad de «apostar por una huella (en esta zona) a través de una nueva estrategia para la región», tras admitir que «es el centro de gravedad de las relaciones internacionales». Este punto de partida, que en sí mismo es ya un salto cualitativo importante, tiene dos vertientes, la «acción exterior» de la Unión Europea y la «política exterior» de España. En el primer caso, las metas y objetivos comunitarios, que se recogen en la Estrategia para la Cooperación Indo-Pacífico, un término mucho amplio desde el punto de vista geográfico, geopolítico y geoeconómico que el de Asia-Pacífico utilizado por nuestra Estrategia, seguirán siendo, matices conceptuales aparte, «(nuestra) referencia principal».
Una referencia que hubiera sido deseable que hubiera tenido perfiles propios, continuidad de los esbozados, bajo la inspiración de Josep Piqué, en el Plan Marco Asia-Pacífico 2000- 2002, y luego en la Visión Estratégica para España en Asia 2018-2022, pero no ha sido así. En la Estrategia actual parecía que había intención de tenerlos en el caso concreto de la ASEAN, al comprometerse con el reto de profundizar en las relaciones con ésta, pero esta profundización, a diferencia de lo que ha hecho Italia, no es más que parte de la «acción exterior de la Unión Europea». Italia, en efecto, sin dejar de ser un «socio activo» en esta «acción exterior», ha desarrollado una política exterior asertiva, reflejada, en última instancia, en el Comité de Asociación para el Desarrollo ASEAN Italia, cuya última reunión, centrada en comercio, inversiones y crecimiento de las pequeñas y medianas empresas, se celebró en Kuala Lumpur en 2024.
Esto no obstante, aludía líneas atrás al salto cualitativo de nuestra política exterior, y esto sin duda puede apreciarse en el hecho de que la Estrategia destaque de forma explícita, dentro del Sudeste Asiático, a tres socios principales: a Indonesia, que «será un socio prioritario para España»; a Filipinas, que «será un socio de cooperación y base desde la que desarrollar una cooperación técnica (en esta zona)»; y a Vietnam, que será un «socio estratégico» para «favorecer la inversión, un nuevo plan de acción bilateral, y cooperación en ciencia, tecnología e innovación y en seguridad y defensa». A pesar de que en los casos de Indonesia y Filipinas hubiera sido oportuno concretar un poco más, como en el de Vietnam, los sectores objeto de la cooperación respectiva, al menos en el de Filipinas se reconoce la posibilidad de que se convierta en una plataforma de penetración española en la región, cosa que debería haber sucedido desde hace tiempo.
Antonio Viñal
Abogado
Avco Legal (con oficinas propias en Malasia y Filipinas)
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